10月27日，国家市场监管总局公布《滥用行政权力排除、限制竞争执法约谈工作指引》（下称《指引》）。

  尽管反垄断领域多有运用，但直至《反垄断法》首修后才正式纳入“约谈制度”。据南都记者统计，截至目前，2023年总局依法查处滥用行政权力排除限制竞争案件15起，开展行政性垄断执法约谈至少8次。

  不仅如此，《公平竞争审查条例（征求意见稿）》也提出要建立公平竞争审查约谈制度。

  何为“约谈制度”，新《反垄断法》引入的目的和作用是什么？这份最新指引的效力几何，最大的亮点何在，如何发挥和保证约谈效果？

  与规制市场性垄断不同，对于行政性垄断，反垄断法采取的是行政系统内自我纠偏的“迂回”方式。

  按照《反垄断法》规定，行政机关滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处置的建议。

  十三年磨一剑，《反垄断法》首次大修增加了约谈制度——对于违法实施垄断行为的经营者、行政机关，反垄断执法机构可以对其法定代表人或者负责人进行约谈，要求其提出改进措施。在此基础上，《指引》应运而生。

  根据《指引》简要理解，约谈是指反垄断执法机构约见涉嫌违反《反垄断法》的行政机关相关负责人，指出涉嫌违法问题，听取情况说明，要求其提出改进措施，引导其主动消除相关竞争限制，并跟踪执行效果的执法措施。

  “约谈是一种软性执法手段，在环境保护、食品安全、价格监督管理等方面早有实践，在《反垄断法》修改之前，反垄断领域也多有运用。反垄断执法需要刚柔并济，制定《指引》也符合反垄断法实施的需求。”武汉大学竞争法与竞争政策研究中心主任孙晋教授说道。

  孙晋告诉南都记者，对行政性垄断的约谈和公平竞争审查约谈根本目的一致，最重要的是通过约谈这样的沟通协调机制，有效克服反垄断执法机关在办理行政性垄断案件时的困难，避免其他行政机关，如政策制定机关，对市场经济活动的过分干预，这也是协调竞争政策与产业政策间紧张关系的要求。

  在华东政法大学竞争法研究中心执行主任翟巍看来，《指引》是对公平竞争审查约谈制度的细化，使之更为具体和精细。将约谈制度有机嵌入公平竞争审查和反垄断执法过程中，有利于强化对滥用行政权力排除限制、竞争行为的刚性约束，提升公平竞争审查效率和执法效能，更有助于提高行政主体主动纠正违背法律规定的行为的积极性。

  “作为一份工作指引，这份文件不具备法律强制力；但它最大的亮点在于全面清晰地规定了约谈流程，具备较强的可操作性和指导性。”翟巍评价道。

  孙晋也有相同看法，他认为《指引》明确了约谈的基本流程，包括约谈前的准备和启动，约谈的程序规范，约谈实施后的效果保障等等，“流程全面，能体现依法行政的要求。”

  根据《指引》，约谈可以由反垄断执法机构单独实施，也可以邀请被约谈方的有关上级机关或者其他部门共同实施。约谈时间能在立案调查前、立案调查期间、向有关上级机关提出依法处置的建议后、线索核查或者案件调查结束后。实施约谈，不影响反垄断执法机构依法采取其他执法措施。

  在约谈开始前，反垄断执法机构应当拟定约谈方案，约谈方案应明确约谈方、被约谈方、列席约谈方、约谈事由、约谈时间和地点、被约谈方存在的问题、可能有效实施的改进措施等内容。

  此外，反垄断执法机构能够准确的通过约谈需要，邀请媒体、行业协会、专家学者、相关经营者、社会公众代表等列席约谈。

  更为重要的是，为了切实发挥约谈制度的作用，《指引》明确规定，反垄断执法机构应当跟踪被约谈方改进措施的执行效果，能要求被约谈方提交改进措施执行情况报告。

  除了要求提交整改报告外，翟巍认为还有别的三个维度能轻松实现跟踪评估：询问其他利益相关方，如利益受损的市场经营者的意见；与被约谈方的上级机关持续沟通获得更多反馈；或是邀请科研机构、律所等第三方主体进行整改评估。

  多年来，不少学者呼吁提高反垄断执法透明度。约谈制度作为反行政性垄断的重要手段，公开问题需要我们来关注。《指引》第二十三条规定，反垄断执法机构可以公开约谈情况，提升执法效果。

  “《指引》使用‘可以’一词还是比较严谨的。”据翟巍推测，考虑到行政性垄断案件数量庞大且存在涉密因素，约谈公开与否可能带有一定选择性。比如针对频频发生的某类行政性垄断行为，执法机关可以发布典型案例以普法；又如对密切关系社会公共利益的案件予以公开，也能及时有效地回应公众关切。

  孙晋指出，根据《指引》，反垄断执法机构有权自由裁量。但反垄断事务具有社会性，为维护相关经营者的利益和知情权，发挥社会监督的效果，应当尽量公开，除非涉及商业机密、国家机密等情况。

  他略带遗憾地表示，约谈情况“应当”公开，而非“可以”公开，以公开为原则，不公开为例外，借此限制反垄断执法机关的自由裁量，防止约谈形式化或偏离合法轨道。

  孙晋还提到，2022年四川凉州普格县气象局涉嫌垄断一案，或许是《反垄断法》修法以来首例公开报道的行政性垄断约谈案件。

  据悉，2022年，普格县公平竞争审查工作联席会议办公室接到投诉称，防雷检测费用过高，涉嫌垄断经营。经查，涉及防雷检测费用的文件由普格县气象局和应急管理局联合印发，该文件规定：“各相关的单位接此通知后，要及时联系协调凉山州**公司等具备防雷检验测试资质的防雷检验测试的机构对本单位的防雷装置进行年度防雷检测。”

  根据《反垄断法》，行政机关不得滥用行政权力限定或者变相限定单位或个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品。《公平竞争审查制度实施细则》亦规定，未经公平竞争不得授予经营者特许经营权。

  因此，普格县市场监督管理局立即约谈了普格县气象局负责人员，下达责令改正通知书，要求限期改正。最终普格县气象局完成整改，并举一反三，对照排查。